12月18日至19日，欧盟峰会将在布鲁塞尔举行。欧盟领导人计划在峰会上就动用俄罗斯被冻结资产援助乌克兰进行讨论。欧盟对俄资产无限期冻结并非突发举措，而是循序渐进的制度安排。在乌克兰危机升级前的八年间，西方采取的是有限的临时性制裁框架，针对特定个人和实体，每半年需获得欧盟全部27个成员国一致同意方能延长，实质上赋予了每个成员国否决权。这种高度制度化的约束使俄央行虽承受制裁压力，但通过利率调整、资本管制和向亚洲市场转向等措施得以维持金融稳定。
俄罗斯2022年2月对乌克兰发起特别军事行动后，西方国家冻结了俄罗斯约3000亿美元海外资产。其中，欧盟冻结俄罗斯中央银行价值约2100亿欧元的资产。
针对被冻结的俄罗斯资产，欧盟构建了三层递进式使用方案。第一层：风险利润提取机制。面对直接没收本金的巨大法律障碍，2024年2月，欧盟理事会通过“风险利润”机制，禁止金融机构将利息汇回俄罗斯，而是建立独立的会计制度将其重新定向用于支持乌克兰。2024至2025年期间，欧盟已利用这些利息向乌克兰支付了约60亿欧元。这种“温和”的做法虽然回避了“没收本金”的法律陷阱，但同样暴露了根本矛盾：原始托管合同规定利息属于俄央行，制裁权如何突破资产的所有权约定？
第二层：赔偿贷款机制。欧盟提议以冻结资产为抵押，向乌克兰提供“补偿性贷款”，这笔贷款只有在乌克兰获得俄罗斯战争赔偿后才需偿还。由于这一贷款机制的期限长达45年，而俄罗斯在可预见的未来也不可能支付战争赔款，贷款实质上等同于资产的准没收，欧盟试图通过延长时间维度来掩盖转移的永久性。
第三层：无限期冻结决议。本月12日通过的欧盟决议构成了三重突破：其一，打破“全体一致”原则，采用特定多数表决（25∶2），直接废除成员国否决权；其二，援引欧盟条约第122条（原为应对自然灾害/疫情的内部互助条款）处理他国主权资产，这是条款功能的扭曲；其三，“无限期”概念的引入消除了法律上的临时性和可逆性预设，转变为永久管制。
欧盟之所以这么做是为了缓解乌克兰的融资困境。根据世界银行评估，乌克兰未来10年的重建成本预计超过5000亿美元，而被冻结的俄罗斯资产仅能覆盖其约60%的需求，这意味着仍有2000亿美元以上的资金缺口。于是无限期冻结俄罗斯资产就被视为了最直接、最“合理”的解决方案。
欧盟这一决定对全球金融体系造成了系统性威胁。储备货币体系的运行前提是央行对资产安全性的制度信任。欧洲央行行长拉加德已明确警示：冻结没收主权资产将摧毁储备货币体系的信任基础，促使各国对西方金融机构的外汇存放进行重新评估。经济学家萨皮尔的警告更具指向性：若动用冻结资产本金，欧洲清算系统将濒临倒闭，进而引发欧洲银行系统流动性危机。
欧盟的这项决议不仅是经济政策，更是强权对国际法规则体系的直接挑战：首次由工业化国家联合冻结并动用他国央行资产，首次援引国内紧急条款处理跨境资产问题，首次将金融制裁与战争赔偿制度化关联，三者叠加构成了对既有秩序的系统性突破。从更深层的角度看，这预示了国际关系回归“丛林化”趋势。
相关当事方也由此陷入困境。首先，欧盟赢得了为乌克兰融资的战术胜利，却面临系统性战略风险。它创造了令人担忧的先例——大国可以突破规则以实现政治目标。其次，于乌克兰而言，即便获得了短期融资支持，未来仍将面临融资断层风险，最终可能在极其不利的条件下与俄罗斯谈判。此外，对俄罗斯来说，其金融调控能力和国际融资能力将大大削弱，同时会加速去美元化进程，减少对西方金融体系的依赖。
俄央行已将其未被冻结的外汇储备从美元和欧元转换为黄金等，并推动与主要贸易伙伴使用本国货币结算，以绕开美元和欧元支付系统。同时，俄罗斯还持续完善SPFS（俄罗斯金融信息传输系统），探索央行数字货币在跨境支付中的应用。这些举措虽然短期成本高昂，却代表了对金融制裁的根本性对冲，是对丛林法则的理性回应。
欧盟冻结俄罗斯资产并试图动用其本金的举动表明：当国际法规则与大国利益产生冲突时，大国倾向于改变或忽视规则而非约束自身利益，由此引发的必然结果是国际秩序将进一步碎片化。
（作者系复旦大学世界经济研究所副教授）
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